随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，尤其是在调整所有制结构和建立现代化企业制度的完善分工过程中使大量的国有、集体企业的下岗职工，失去了生活来源,形成了社会上新的不稳定因素。但由于我国传统的社会救济制度救济的范围较窄，救济标准较低，不能适应社会主义市场经济新形势下社会救济的新要求，迫切需要对现行社会救济制度进行不断改革和完善,建立一种适应社会主义市场经济发展形势的需要或能够解决越来越多的历史积累和遗留的问题、能够维护社会稳定,并为构建和谐社会创造安定团结社会氛围新的社会救济制度。 1993年，上海市结合本地实际，借鉴国际上对贫困群众进行规范救济的经验，率先出台了城市居民最低生活保障线制度，取得良好效果。民政部及时总结上海经验，在1994年召开的全国民政会议上明确提出：“随着经济体制改革的深入，建立健全社会保障制度”，“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济。”1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，标志着我国全面启动城市低保制度。文件要求，1999年底前在全国所有城市和县人民政府所在地的建立这项制度，使这项工作全面展开。 到1999年9月，全国所有城市和有建制镇的县人民政府所在地，全部建立这项制度，与此同时，由国务院颁布的《城市居民 最低生活保障条例》也于 1999年10月10日正式开始施行，使这项工作步入规范化、法制化管理轨道。 2001年9月民政部进行低保扩面，做到应保尽保。现在各级民政部门仍然在研究和探索符合我国国情的社会救济制度。 一、我国城市低保产生的历史和现实条件 1、十三届三中全会以来，我国通过改革开放政策使经济建设进入了快车道，积累了大量的物质财富,综合国力大幅度的提高,为改革和完善我国社会救济制度建立城市低保制度提供了物质保证。“经济决定政治”也说明了这一点,良好的经济发展环境和优越的经济条件是推动社会改革的前提和物质保证。 2、我们不断深入的改革开放政策要求我国各项政策和制度都要适应飞迅发展的经济体制，其中也包括社会求助制度。城市低保制度正是为了经济发展的需要和解决经济发展遗留的社会问题而建立的,同时也解决大量的下岗职工和城市贫困人口生活问题。“政治是经济的集中体现”有力的说明了这些,完善的社会制度是高速发展的经济社会的集中体现,同样高速发展的经济社会需要不断改革和完善的社会制度做保证。我国正处于这样一个经济和社会制度互相影响、共同发展的高速变革时期。 3、改革开放后，我国对内对外政策不断调整,但是由于我国在计划经济体制下一些落后的、不符合我国当代国情的社会管理制度没有及时调整,并与飞迅发展的经济建设发挥了很大的冲突，造成了很多对社会不稳定或严重影响社会经济发展因素。为了稳定和发展必须采取应急措施，城市低保也是大部分应急措施的一种。 二、我国城市低保的历史和现实先进性 1、我国城市低保制度打破了计划经济时期“多劳多得、少劳少得、不劳不得”分配模式和市场经济中“能者多得”的社会一次性分配模式,极大地关注社会弱势群体的生活,对他们进行社会救助,形成社会化二次分配的雏形。我国城市低保制度使我国社会分配制度更加科学和人性化,它是我国社会财富分配制度的一大进步,是对我国分配模式的进一步完善。 2、我国城市低保制度是一项在城市中社会覆盖面大、量广的工作,涉及到城市千家万户的困难居民、救助了数万万计的城市弱势群体,它是我国既社会养老保险之后的又一项兼社会救助职责的社会保障机制,而且其涉及面远远大于社会养老保险制度(仅限于国家工作人员和国有亦即集体企事业单位)的社会覆盖面(若实现社会化低报政策其社会覆盖面将是前所未有的),是对我国社会养老和生活保障制度的进一步补充、完善和发展。 3、改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，尤其是在调整所有制结构和建立现代化企业制度的完善分工过程中大量的国有、集体企业的下岗职工，大部分下岗职工就业困难重重,生活失去基本的经济来源,城市贫困人口急剧增加,社会矛盾加剧,一些地方出现了不稳定因素,城市低保制度的建立解决了城市贫困人口的吃饭问题,稳定他们的情绪,有利于他们安心择业重新找到新的生活来源。因此,可以说我国城市低保制度解决了城市弱势群体基本生活问题，维护了社会稳定,充分体现了社会主义制度的优越性。 三、我国城市低保制度的历史和现实局限性 1、我国城市低保制度建立没有打破计划经济时代城乡差别的传统观念,是对我国农村和农民政治待遇和心理上的摧残。我国城市低保制度带有明显的计划经济时期的社会管理特点,既城市与乡村实施不同等的政策,往往是放弃农村甚至牺牲农村的发展和农民利益来保护城市的发展和城市居民利益,直接导致城乡政策严重失衡,城乡差距扩大。现在绝大部分农村生活水平大大低于全国平均生活水平。例举北方一个五口之家，一对小夫妻、一对老夫妻、一个小孩，人均1.34亩（我国人均耕地面积）。全家共有耕地7.15亩，若按吨粮田计算，每亩打1200斤玉米，800小麦。玉米每斤按0.5元、小麦每斤0.7元（北方粮食高产区产量），则该家庭年毛收入为：[（1200×0.5）+（800×0.7）]×7.15=8294元。每亩除化肥150元、农药地膜种子50元、水资源税50元、机耕费等50元,不算劳动投入，最后家庭纯收入为：8294元-300×7.15=6149元，人均1229.8元。据我县吨粮田统计:1000公斤/亩玉米、650斤/亩年小麦，而97—2003年小麦价格在0.45—0.54元/斤之间，玉米每斤0.38—0.45元之间，因此，近年来，北方农民实际土地平均人均收入低于在1229.8元,人均月可支配消费收入低于102.5元。据统计从2000年到2003年的4年中，全国农民人均纯收入分别只比上年增长2.1%、4.2%、4.8%和4.3%，农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比分别为1∶2.78、1∶2.90、1∶3.11和1∶3.24。显而易见城乡人均可支配收入差距在不断的扩大,农村的生活水平远远低于城市的生活水平,农民更需要社会救助(现在一些小城市城市困难居民已经移居农村,我县当前有低报户1033户,其中居住在农村城市低报户95户,家庭人口293人,保障人口186人,因不是城市户口在我县95户农村城市低报户中没有享受城市低保的人数108人,他们心灵深处是怎样的感受呢……而无数贫困农民又是怎样的感受……)。然而生活在全国最低生活保障线以下的广大贫困农民,因为没有“非农业户口”而被现行的最低生活保障制度所抛弃:于是贫困地区的“非农业户口”的贫困大学生在令人心寒的生活中艰难度过让人羡慕的大学时光,而无法得到社会有效的救助,更有甚者——报道广洲某大学校园内夜半有来自偏远农村的贫困女大学生在垃圾箱内找垃圾食物吃的酸心一幕;贫困地区的小学生不知道一天要吃三顿饭(因为他们一天只吃一顿饭)……无数年过半百的老农不得不弯腰屈首在有苦有累的砖场、建筑工地等处流汗又流泪……因此,可以说我国城市低保制度对农村和农民讲是一种不合理、不公平、不公正的社会制度,是对我国农村和农民在政治和物质待遇遗弃以及心理上的严重摧残,特别是那些生活在贫困线、需要救助的农民更加强烈(虽然04、05年国家出台了一些惠农政策,但是并没有从质的角度改变农村生活水平大大低于全国平均生活水平的现实情况)。 2、我国城市低保制度带有很强的对农村和农民的歧视性，并用法律条文明确规定，使一项不合理的歧农政策拥有合法的外衣。“《城市居民最低生活保障条例》第二条：‘持非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政论府获得基本生活物质帮助的权利’。《甘肃省城市居民最低保障办法》第二章第五条:‘凡持有本省非农业户口的城市居民，其同生活的家庭成员月人均低于当地城市居民最低生活标准的，可以申请户口所在地最低生活保障金’”。不难看出“非农业户口”将所有的农村需要定期定量救助的贫困户拒之门外。“法律面前人人平等”只是喊在口头上,在我国城市低保制度中就不是这样落实的。 3、我国城市低保制度与贯彻落实科学发展观与构建和谐社会以及实践“三个代表”的思想有较大差距。首先,很强的对农村和农民的歧视性就不符合贯彻落实科学发展观与构建后和谐社会以及实践“三个代表”的思想;其次,没有打破计划经济时代城乡差别的传统观念同样也不符合贯彻落实科学发展观与构建和谐社会以及实践“三个代表”的思想;第三, 我国城市低保制度是一个城市环境中的公平和合理，但是在一个城乡大环境中严重失衡的政策(长此以往用有城乡差别的政策管理社会最终导致整个社会形成畸形心理的使一些表面上倡导社会公平、公正合理的歪理邪说借机钻我们社会管理的空子形成许多不稳定的因素,现在一些表面上倡导公平、公正、合理的歪理邪说正在危害我们的社会。社会上一旦有不稳定因素在社会畸形心理的作用下一些不明是非的群众就会马上产生对抗社会的心理,采取对抗社会的行为。我们不要去问老百姓为啥相信歪理邪说,我们只要取消或改革一些有明显歧视性的政策,用科学的发展观和“三个代表”思想管理我们的社会自然没有歪理邪说生存的社会土壤,也没有产生社会畸形心理的条件和不稳定因素)。还有一点我国城市低保制度灵活有余，钢性不足(这个方面不多论述,每一项制度都有不断完善和发展的过程)。 四、我国城市低保制度的发展趋势 任何事物都有其发展方向和过程,我国的城市低保制度也一样具有以下发展趋势。我国城市低保制度最终将随着我国户籍制度的改革和经济的不断发展以及科学发展观和构建和谐社会重要思想的贯彻落实逐步完成城乡无差别社会化低保,走向科学化、制度化、法律化的低保模式成为符合我国国情合理科学的社会保障机制。 五、建议 根据我国现行城乡体制和我国的经济势力建议我国低保制度的保障重点对象应该放在贫困家庭的老人、孩子、学生(包括大学生和研究生)、孕妇产妇、其他丧失劳动能力的人(可以根据家庭贫困程度享受低报,如果我国经济势力能够承受可以实行全额低报)以及残疾人和精神病人(以等级区分享受低报,这样也是解决流浪乞讨人员问题很好办法,可以说是一举多得呀,如果我国经济势力能够承受可以实行全额低报),对于贫困家庭的正常劳动力则实行间歇式(既若干年享受一次时间为一季度)。